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日志

 
 

我国高等学校经费投入的阶段性特征  

2012-04-20 14:15:04|  分类: 高校与资金 |  标签: |举报 |字号 订阅

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来源:《中国发展观察》 2010年12期    作者:夏鲁惠  原松梅,

作者单位:全国高等学校教学研究中心;哈尔滨工业大学

 

        改革开放前,我国高等学校经费投入实行“一包二统”的体制机制,一切由国家包下来,一切由政府统起来。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布,标志着我国高等教育投资体制改革全面启动。高等学校经费拨款也由“基数+发展”方式转变为“综合定额+专项补助”方式。目前,国家财政性高等教育经费逐年增加,高等学校全面实行收费制度,地方政府和社会各界不断加大高等教育经费投入,独立学院和民办高等教育快速发展,贫困学生资助体系不断完善。
   高等学校经费投入的阶段性特征
  1.基本形成了政府财政拨款为主、多渠道筹措的格局
  根据《中国教育事业统计年鉴》数据,2003—2007年财政性教育经费投入规模分别为3850.62亿元、4465.86亿元、5161.08亿元、6348.36亿元、8280.21亿元,财政性教育经费年增长率分别为10.2%、16%、15.6%、23%、30.4%。其中,高等学校财政性经费投入规模分别为876.87亿元、1009.84亿元、1128.54亿元、1302.52亿元、1648.12亿元,高等学校财政性经费投入年增长率分别为11.4%、15.2%、11.8%、15.4%、26.5%。可以看出,近年来高等学校财政性经费投入年增长率低于财政性教育经费年增长率。
  2003—2007年,高等学校社会团体和公民个人办学经费、社会捐(集)资经费、事业收入(包括学杂费)及其他教育经费总规模分别达到996.81亿元、1247.81亿元、1529.32亿元、1755.25亿元、2114.18亿元,已经超过了当年财政性经费拨款规模,使高等学校经费投入年增长率实际达到18.4%、20.5%、17.7%、15.1%、23%,已经高于或接近当年教育经费年增长率。2003—2007年教育经费年增长率分别为13.3%、16.7%、16.2%、16.6%、23.8%。
  2.高等学校基本建设投资规模已过顶峰,科技经费投资规模逐年增加
  1999年,党中央、国务院做出了“扩大高等教育规模”的重大决策。1999年招生数达到159.65万人,扩招比例高达47%;2000年招生人数220.61万人,扩招比例为38.16%;2001—2005年扩招比例分别达到21.61%、19.46%、19.24%、17.05%、12.78%。随着办学规模的不断扩大,高校面临着新建、改建、扩建基础设施的任务。为此,各级政府和高校加大了高校基本建设的力度。2003—2008年,高等学校基本建设投资总规模分别为751.08亿元、889.65亿元、901.37亿元、959.74亿元、958.68亿元、646.17亿元。可以看出,高等学校基本建设投资总规模在2006年达到最大,2007年以后呈现下降趋势。其中,预算内基本建设投资规模分别为85.96亿元、92亿元、79.89亿元、118.44亿元、129.05亿元、92.5亿元,说明自筹资金是高校基本建设资金的主要来源。
  近年来,国家财政不断加大了对高校科技活动的投入力度,使高校科技经费投入呈现出逐年增长的趋势。2003—2008年,高校科技经费投入总规模分别为253.34亿元、344.4亿元、403.6亿元、457.28亿元、545.36亿元、654.52亿元。其中,企事业单位委托资金分别为108.57亿元、144.03亿元、166.55亿元、189.49亿元、209.55亿元、244.22亿元,这说明非财政性科技经费投入已成为高校特别是研究型重点大学科技经费的重要来源。
  3.学生缴纳学杂费水平居高不下,贫困学生资助体系初步建立
  高校招收自费生制度始于1986年,1997年统一的学费制度开始实行。目前,一般公办高校学生每年交纳的学费在5000—6000元左右。2003—2007年,高校学杂费收入规模分别达到548.75亿元、693.87亿元、837.91亿元、906.07亿元、1277.45亿元,分别占当年高等教育经费总投入的29.3%、30.7%、31.5%、29.6%、34%。一些地方性高校收取的学杂费已经占到学校教育经费总量的40%以上,一些民办高校超过90%,说明高校依赖学费收入的特征十分明显。
  为了构筑完善的大学贫困生资助体系,解决好贫困学生上学难问题,2000-2005年全国普通高校专项用于资助经济困难家庭学生的总经费每年达到70亿元以上。2004年,国家建立了以风险补偿机制为核心的国家助学贷款新机制。近年来国家建立了国家奖学金、国家助学金、国家助学贷款(包括高校国家助学贷款和生源地信用助学贷款)、师范生免费教育、勤工助学、学费减免等多种形式有机结合的高校家庭经济困难学生资助政策体系。
  4.地区间高等学校经费投入差距加大,财政专项经费使这一差距进一步扩大
  我国高等教育已经确立了中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理体制。中央和地方财政拨款是高等学校办学经费的主要来源,但由于各省市经济发展水平存在较大的差距,导致各省市高等教育经费投入出现了两极分化的趋势。
  在地方高等学校经费投入规模方面,2007年东部区域超过100亿元的省市有:广东(268.61亿元)、江苏(221.55亿元)、浙江(178.97亿元)、山东(156.62亿元)、辽宁(136.5亿元)、上海(120.65亿元)、北京(113.86亿元)、河北(100.93亿元),中部区域有河南(116.62亿元)、湖南(106.38亿元),西部区域是四川(105.78亿元)。
  在普通高等教育生均预算内教育事业费方面, 2008年全国普通高等学校生均预算内事业费支出为7577.71元,比2007年的6546.04元增长15.76%。2008年超过1万元的省市区有:北京,24380.40元;上海,15349.20元;西藏,13794.79元;宁夏,12310.86元;广东,10622.18元。低于5000元的地区有:辽宁,4923.15元;湖南,4531.27元;江西,4236.33元;河南,4099.88元;安徽,4078.57元;四川,4000.78元;湖北,3713.46元。与2003年相比,增幅不到10%的省市有:西藏,7.68%;安徽,7.5%;河南,4.85%;广东,3.78%。
  在普通高等教育生均预算内公用经费方面,2008年全国普通高等学校生均预算内公用经费支出为3235.89元,比2007年的2596.77元增长24.61%。2008年超过5000元的省市区有:北京,15418.47元;上海,9494.30元;广东,5133.69元。低于1200元的地区有:安徽,1164.65元;贵州,1157.96元;山东,1135.52元;河北,1107.88元;湖南,1095.89元;湖北,1031.50元。与2003年相比,增幅不到10%的地区是:河南,9.57%;西藏,-19.34%;湖北,-21.26%。
  由于历史原因,我国大部分研究型重点高校大都分布在东部沿海地区,这些大学在获得国家财政性专项拨款方面具有明显优势,如“211工程”、“985工程”、“质量工程”等,从而使地区间高等教育经费投入差距更加凸显。
  探讨高等学校经费投入的几个问题
  教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资,是教育事业的物质基础,是公共财政的重要职能。深入探讨高等学校经费投入规律,有利于完善我国高等教育投资体系,提高高等教育资源的配置效率和使用效率。
  1.如何更全面地反映政府对高等学校的经费投入力度
  高等教育作为一项准公共事业,在人才培养、科学研究和社会服务方面具有的社会效益远大于受教育者个人获得的效益。西方国家政府拨款占高校经费投入的平均比例:美国公立院校为51%,日本国立大学为70%,英国大学为70%,德国为68.5%,法国教育部属院校为89.5%。目前我国高等学校财政性拨款占高校经费投入的比例不到50%,2007年为43.8%,且呈现逐年下降的趋势。
  与义务教育经费全部纳入公共教育财政相比,我国高等学校经费投入具有一定的复杂性。我国现行的财政性教育经费包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办学经费和校办产业减免税部分。既有政府对教育的投入,也有企业对教育的投入;既有预算内经费,又有预算外经费;既有收入系列项目(如城乡教育费附加),又有属于收入抵扣性质的项目(如校办产业减免税)。近年来,高校办学经费中来自具有部分管理职能(受政府委托)的事业单位、行业协会的事业性经费逐年增加,例如2008年来自企事业单位委托科研资金就达244.22亿元。另外,高校开展教学、科研及其辅导活动依法取得的经财政部门核准不上缴财政专户管理的预算外资金及经财政专户核拨回的预算外资金也逐年增加,2007年除去学杂费后的这部分事业性收入资金达到488.7亿元。另外,一些地方政府为支持办学,提供了价格优惠的土地或计划外专项资金。虽然上述这些资金不是财政性经费,但来自于政府或公益性部门,或者受益于政府的政策,其使用目的均是用于教学、科学研究或学校基本建设。如果在讨论政府对高等学校经费投入问题时,这部分经费投入不加以适当的考虑,就不能很好地解释近年来我国高等教育快速发展这一事实。
  所以,基于我国现阶段高等学校经费投入的特点,并参照国外高等学校经费来源的划分,将国家财政性经费拨款、事业收入(部分预算外资金)、地方政府提供办学用地对应的土地差价、地方政府支持办学的专项经费拨款(非财政性项目)相加作为高等学校“政府教育经费投入”,则在客观上能够更好地反映政府对高等学校经费投入的力度。当然,这样做并不与“财政性教育经费占GDP4%”的努力方向相矛盾。
  2.进一步完善奖贷助学金制度
  教育部、财政部及其他有关部门一直致力于从政策和机制上解决好高校贫困家庭学生的资助问题。由于近年来高校收费水平及其上涨速度不仅使居民普遍感到了经济上的压力,更使经济状况处于劣势家庭子女的升学问题成为全社会关注的焦点问题。根据国家财政制度,大学生奖贷助学金支出列在事业性经费支出项目中。2003—2007年中央财政预算内教育事业费和地方财政预算内教育事业费中大学生奖贷助学金规模分别为:16.52亿元、17.47亿、18.29亿元、33.33亿元、20.32亿元;22.91亿元、26.67亿元、18.8亿元、34.26亿元、 55.29亿元。可以看出,与整个高等学校教育经费支出规模相比,大学生奖贷助学金规模较小,而且地方教育财政承担了较大一部分。
  欧洲一些国家采取无偿助学金模式资助大学生学习,美国、加拿大、瑞典等国家采取混合资助模式,即大学生一般是同时接受助学金、贷款等多种方式的资助。美国联邦政府高等教育拨款的主要用途是设立和管理奖学金、助学金和贷学金项目,对贫困学生和少数民族学生接受高等教育进行资助。联邦政府对符合条件的学生可以直接进行资助,也可以拨款给高校,由高校统一管理对学生的资助。美国州政府也给予州立大学、私立大学学生资助,其中给予私立大学的经费投入主要用于学生的助学金或奖学金。
  我国高等学校奖贷助学金制度可以参考国外一些国家的做法。例如,中央财政应承担起资助贫困家庭大学生经费的主要部分,并将每年的大学生奖贷助学金单独作为一个经费项目列入财政预算中。2007年《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》颁布后,国家每年用于助学的财政投入、助学贷款和学校安排的助学经费将达到500亿元。每年将有大约400万大学生获得各种形式的资助。将这笔学生资助拨款逐步向基金制过渡,建立大学生奖贷助学基金管理制度,有利于发挥基金的增值功能,提高资源配置效率。
  3.进一步提高高等学校财政经费投入效率
  《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出,要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制,大幅度增加教育投入。提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例,2012年达到4%。随着国家经济社会快速发展,高等学校财政经费投入规模会不断增加,如何进一步提高高等学校财政经费投入效率是教育界和社会各方面关注的问题。
  第一,保持增长。教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资,是教育事业的物质基础,是公共财政的重要职能。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出:“保证教育财政拨款增长明显高于财政经常性收入增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”为了贯彻落实这一精神,应该进一步优化高等学校财政拨款结构,适当降低目前专项补贴在高等学校财政经费投入中偏高的比例,增加综合定额类一般性拨款的份额,通过提高生均事业费、生均公用经费的拨款标准,确保高校(特别是中西部地区高校)能够获得维持正常运转所必需的、稳定的财源。
  第二,促进公平。高等学校财政经费拨款具有“公共财政”的职责,应当保证满足整个社会对高等教育社会价值的共同需要,保证高等教育机会均等化目标的实现以及高等教育事业的稳定发展。因此,为了扩大适龄人口享受平等的入学机会,并使大学生广泛享有公平的接受高等教育机会,需要增加中西部地区高等学校基本建设经费投入规模,增加大学生奖贷助学经费投入规模,适当增加中央财政对生均预算内教育事业费、预算内公用经费较低的省份的补助。
  第三,推动发展。高等教育面临着提高质量、优化结构,全面提升人才培养、科学研究和社会服务整体水平,使若干所大学达到或接近世界一流大学水平的任务。因此,政府需要加大在以下诸方面的投入:加强中西部地方高校优势学科和师资队伍建设;建设一批高等学校产学研基地;实施基础学科拔尖学生培养试验计划和卓越工程师、医师等人才教育培养计划;继续实施“985工程”和优势学科创新平台建设,继续实施“211工程”和启动特色重点学科项目;加强基于信息技术平台基础上的高等学校教学资源平台、科研和技术开发平台、社会学习平台的建设等。

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